Госзаказ на качество

 К ФЗ № 44 те, кто работает в сфере, связанной с госзакупками, пока относятся настороженно. Сейчас при проведении электронных аукционов (в этой форме проводится большая часть всех бюджетных закупок в регионе) решающую роль играет цена товара или услуги — у кого она ниже, тот автоматически выходит победителем. Этим нередко злоупотребляют нечестные участники торгов, снижая цены до минимума, а затем плохо исполняя выигранный контракт. С 1 января 2014 года, когда новый закон вступит в силу, ситуация должна измениться — акцент при проведении госзакупок будет сделан на качество, целесообразность, и цена самих закупок будет контролироваться жестче, а нечестных игроков накажут рублем. Как все это планируют воплотить в жизнь, смогут ли пациенты наших больниц и социальных учреждений питаться лучше за те же деньги, зачем цену контракта снижают до нуля и почему в договоре на закупку продуктов надо указывать форму рыбьих глаз — читайте в этом материале.

Федеральный закон о госзакупках № 94 ФЗ действует уже восьмой год. За это время законодатели внесли в него более 100 изменений. В основе 94-го ФЗ — принцип конкуренции по цене. Закупки проводятся в разных формах: электронные аукционы, конкурсы, запросы котировок, закупка у единственного поставщика. При этом ценовой критерий практически везде оказывается решающим — побеждает участник, предложивший наиболее низкую цену. Львиная доля закупок в Приамурье осуществляется путем электронных аукционов, в которых победителя также определяет цена. За 2012 год из более чем 8 миллиардов рублей проведенных в Приамурье торгов 7,7 миллиарда (97%) приходятся на аукционы.

— Когда мы выбираем способ размещения заказа, мы руководствуемся аукционным перечнем, утвержденным Правительством РФ. То, что в этот перечень вошло, мы не вправе размещать на конкурсе, — объясняет начальник управления госзаказа Амурской области Наталья Абрамова. — В перечне содержится большая часть закупаемых товаров и услуг.

— Через конкурсы обычно приобретается очень узкий круг товаров и услуг: научно-исследовательские разработки, строительные работы на объектах особой сложности и др., — продолжает начальник управления госзаказа Амурской области Наталья Абрамова. — Открытый конкурс предусматривает определенные требования к самому участнику, но и здесь решающую роль будет играть цена. То есть снижение стоимости участником может перекрыть отсутствие у него квалификации для выполнения таких работ. Поэтому и назрела необходимость принятия нового закона, так как действующие механизмы не ограждали от демпинга даже в конкурсах.

Несмотря на то что новый закон о контрактной системе в закупках уже принят, действовать он начнет лишь со следующего года. Для того чтобы объяснить и конкретизировать положения и нормы закона, до конца года планируется принять еще около 37 подзаконных актов.

Жертвы дешевизны

Пользуясь уязвимыми местами в действующем законе, некоторые фирмы снижают цену закупки до абсурдной, а потом либо уклоняются от заключения контракта, либо исполняют его с нарушениями.

— Участник должен понимать степень коммерческих рисков — сможет он выполнить этот заказ или нет. Бывает, что фирмы воспринимают аукцион как компьютерную игру или казино — устраивают обрушения цен, чтобы насолить своим потенциальным конкурентам, — рассказывает Наталья Алексеевна. — А когда получают заказ, не знают,что с ним делать. В нашей практике был случай, когда цена на выполнение работ по ремонту дороги была снижена до 0. Беда в том, что страдает от этого потом заказчик и конечный потребитель его услуг. А у нас основной удельный вес госзакупок имеет социальную направленность. Это то, что покупают для больниц, школ, социальных учреждений.

Требования к качеству покупаемой продукции или услуги заказчик прописывает в проекте договора и в техническом задании. Но часто, даже учтя все нюансы поставки, учреждение попадает впросак, то есть во власть к недобросовестному поставщику.

— Нам сейчас поставщик затягивает подвоз овощей — моркови, капусты. Эта фирма выиграла и нашу котировку, и аукцион на поставку продуктов, и не везет их, — делится насущными проблемами начальник отдела закупок детской областной больницы Евгения Суржикова. — Знаю, что от этого поставщика пострадали и другие наши учреждения здравоохранения. Компания демпингует, предлагает цену намного ниже рыночной и побеждает, а потом либо просрочивает контракт, либо часто поставляет продукты низкого качества. И мы ничего не можем с этим поделать! У нас в договоре и штрафы указаны за затягивание поставок. Чтобы подстраховаться, мы подробно прописываем цвет и вес овощей и даже то, что у замороженной рыбы должны быть выпуклые глаза. Иначе нам могут поставить некачественную продукцию, и мы вынуждены будем ее принять.

Бороться с такими исполнителями можно, направив данные о допущенных ими нарушениях в УФАС. На основании проведенной проверки либо судебного решения антимонопольщики могут внести компанию (точнее, юридическое лицо) в реестр недобросовестных поставщиков. Фирма числится там в течение двух лет, и все это время ей запрещается участвовать в аукционах и конкурсах (при этом в котировках она может попытать счастье, если организаторы не ввели специальное ограничение). Но на практике одна и та же компания может представлять несколько юридических лиц. И если одно из них уже находится в реестре, зарегистрировать еще одно сейчас не проблема. По данным на начало года, в общероссийском черном списке недобросовестных поставщиков находились 57 фирм, внесенных туда амурским управлением ФАС, всего в прошлом году амурское УФАС внесло в реестр 34 организации.

В сфере закупок продуктов диктат дешевизны играет и вовсе опасную роль.

Желая выиграть тендеры на такие поставки, участники предлагают самую низкую цену. За эти деньги они в итоге снабжают социальные учреждения, больницы, школы и садики самой дешевой продукцией, которая, как известно, хорошей не бывает.

— Пациенты больниц и социальных учреждений могли бы питаться лучше за те деньги, которые выделяются на закупки продуктов, и даже за меньшие суммы, если бы в договорах можно было как-то прописать требования к поставщикам, — говорит амурский представитель крупной западной компании по производству продуктов питания Мирослава Светловская. — Зачастую поставщики — это перекупщики, производители по тем или иным причинам не участвуют в торгах. Например, часто проходят котировки для предприятий малых форм, а мы не подпадаем под эту категорию.

— Если продукция некачественная, что бывает нередко, мы ее не принимаем, пишем претензии поставщику. Но нам приходится продолжать с ним сотрудничать, так как сейчас расторгнуть договор можно лишь через суд, а это дополнительные затраты времени и усилий, — говорят в отделе закупок детской областной больницы. — По новому закону у заказчика будет возможность в одностороннем порядке расторгнуть договор. И это поможет справиться с такими ситуациями. Кроме того, по новому закону вводится новая форма закупок с сокращенными сроками — запрос предложений. Его можно проводить только при определенных обстоятельствах, одним из которых как раз и является одностороннее расторжение контракта.

Наряду с этими плюсами в больнице уже предчувствуют и минусы нового закона. Он охватывает весь цикл госзакупок — начиная от их планирования и размещения и заканчивая исполнением контрактов. Заказчики и раньше должны были планировать свои закупки, но могли в любой момент внести изменения в планы. Теперь уже в начале года учреждение должно будет предоставить точные планы по закупу лекарств, продуктов и всего прочего. Вероятно, корректировки все же будут допускаться, но пока неясно, в каком объеме и в какие сроки.

Услуги на расстоянии

Сам принцип действующего 94-го ФЗ, позволяющий экономить бюджетные деньги, заказчики признают эффективным, но вот некоторые моменты его реализации оборачиваются в итоге не экономией, а ущербом.

— Принцип 94-го ФЗ — замечательный, — считает главврач Тындинской ЦРБ Андрей Козлов. — Он позволяет нам экономить миллионы на поставках продуктов и лекарств. Но бывают случаи, когда экономия оборачивается против нас. Так, около двух лет назад мы объявили торги на косметический ремонт лаборатории. Максимальная цена была 800 тысяч, победила хабаровская фирма, которая снизила цену до 490 тысяч рублей. Когда строители приехали и увидели объем, они стали выставлять нам дополнительные счета. Но ведь в техзадании все было прописано — и объем работ, и площадь помещения. В итоге они сделали ремонт тяп-ляп, мы стали писать претензии, просить переделать. Исполнитель неохотно переделал. Вместо запланированных трех месяцев на ремонт ушло пять. И от этого мы никаким образом не могли себя защитить.

Существуют и другие варианты демпинга на расстоянии: иногородний участник торгов снижает цену до предела, надеясь потом в регионе найти субподрядчика, который произведет работы за копейки. Или фирма, находясь в другом регионе, намеренно занижает цену на услугу, а выиграв контракт, предлагает оказать ее на расстоянии – например, произвести экспертизу помещения по фотографиям. Само собой, от таких манипуляций участников качество услуги лучше не становится.

— Как бизнесмен, я никак не могу бороться с демпингом, — признается директор полиграфической фирмы из Благовещенска, попросившая не называть ее имени. — Если бы были какие-то преференции местным производителям, было бы легче. Хотя демпингуют и амурские фирмы. Но если в торгах участвуют иногородние компании, часто это значит, что будет жесткая борьба, и не в пользу качества.

В новом законе никаких преференций для региональных участников не предусмотрено — только для отечественных. В госзакупках Приамурья принимают участие фирмы из разных регионов. Они активизируются, как правило, когда речь идет о той продукции, которая в регионе не производится. Так, одна из самых конкурентных сфер — закупки лекарств.

Ценовой критерий, главенствующий в проведении госзакупок, зачастую не позволяет побеждать производителям и поставщикам более качественной продукции. Например, амурские детские сады и школы сами заказывают себе окна через торги или котировки. Побеждает низкая цена, а в итоге заведение получает профили китайского производства, причем не всегда качественно установленные. Такой заказчик вряд ли пойдет в суд, потому что низкое качество товара нужно будет доказать с помощью экспертизы, за которую придется платить. 

Демпинг не пройдет

Новый закон можно назвать антидемпинговым и ориентированным на качество товаров и услуг. Согласно документу, чтобы гарантировать это самое качество, в определенных случаях заказчик может установить для участников дополнительные требования. Это может быть наличие финансовых и материальных (техники, помещений) ресурсов для исполнения контракта, квалифицированных специалистов и опыта работы, связанного с предметом контракта, и даже деловой репутации. Правда, каким образом она будет подтверждаться, пока неясно.

Одна из главных антидемпинговых мер, прописанная в ФЗ № 44, — это обязательное обеспечение исполнения контракта. Это своего рода финансовая страховка для заказчика — она может быть представлена в виде банковской гарантии (банки оказывают такую услугу за процент от стоимости контракта) либо в виде денежной суммы на банковском счете. Эта сумма достается заказчику, если победитель нарушит условия контракта. Сейчас обеспечение является обязательным только на электронных аукционах и устанавливается в пределах 30 процентов от стоимости закупки. В остальных случаях заказчик может потребовать его по желанию. Со следующего года оно будет обязательным — причем для всех форм проведения госзакупок.

— Его размер будет зависеть от суммы снижения цены контракта заявленным участником. Если он снижает ее на 25 процентов и более, то размер обеспечения для него увеличивается в полтора раза, — объясняет начальник отдела государственных и муниципальных заказов УФАС по Амурской области Тамара Малыгина.

Для подтверждения добрых намерений поставщика у него могут запросить уже исполненные контракты. Также его могут обязать обосновать свою цену, в том числе и с помощью гарантийных писем от производителя с указанием цены и количества поставляемого товара.

Но многим не слишком крупным предприятиям требование обеспечения может помешать участвовать в торгах.

— Это средства, которые нужно на время изъять из оборота. Если сумма невелика, то это несложно сделать. Но если размер обеспечения большой — это уже проблематично, это отвлечение средств из предприятия, — считает предпринимательница, занимающаяся полиграфией.

Многие из мер, прописанных в новом законе, уже есть в действующем ФЗ № 44.

— Добиться качества исполнения контракта можно и в рамках 94-го ФЗ — в законе есть все рычаги для этого, — считает Тамара Малыгина. — Это прежде всего зависит от заказчика — 50 процентов проблем у него возникает из-за неграмотно составленной документации. У него и раньше было право устанавливать обеспечение исполнения договора. По новому закону для приемки товаров нужно будет обязательно привлекать экспертов. Это и сейчас можно делать. Закон давал эти права, но не все заказчики ими пользовались.

Если в 94-м ФЗ было прописано, что он направлен на защиту конкуренции, то в 44-м такой формулировки уже нет. «И это вызывает у нас глубокое сожаление», — признаются антимонопольщики, стоящие на страже интересов участников торгов.

Наталья Абрамова, начальник управления госзаказа Амурской области: 

— Основные отличия закона о контрактной системе от действующего 94-го ФЗ заключаются в регламентации всего закупочного цикла: начиная с планирования, прогнозирования государственных и муниципальных нужд до исполнения контрактов и приемки результатов. Целью контрактной системы является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

В новом законе существенно расширяются способы размещения заказов. Вводятся такие конкурентные способы, как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.

В соответствии с нормами контрактной системы в контракт может быть включено условие о возможности одностороннего отказа от исполнения контракта. При этом такая возможность предусмотрена и для заказчика, и для поставщика. В настоящее время расторжение контракта в случае его ненадлежащего исполнения осуществляется либо по взаимному соглашению сторон, либо через суд. Для урегулирования вопросов по расторжению контракта через суд требуется не менее 3 месяцев. В контрактной системе контракт считается расторгнутым через десять дней с даты уведомления заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта.

Закупки проверят аудиторы

Новый закон направлен, прежде всего, на то, чтобы защитить заказчиков — государственные и муниципальные учреждения. Вместе с тем, по словам Натальи Абрамовой, права участников законодатели тоже не обошли вниманием.

Среди заказчиков злоупотреблений не меньше, чем в противоположном лагере. Так, по данным УФАС, в прошлом году было выявлено 912 нарушений при проведении госзакупок, как со стороны организаторов, так и заказчиков. 80 процентов из них — серьезные нарушения, касающиеся ограничения конкуренции. Половину нарушений со стороны заказчиков антимонопольщики считают умышленными. С нарушениями были размещены 580 закупок.

— Самые серьезные нарушения — это затачивание требований под конкретного участника и необоснованный допуск либо недопуск к участию в торгах, — констатируют в амурском УФАС. — Также бывает, что в контракте предусматривают изменения, вносимые уже в ходе его исполнения. Например, в контракте указан определенный цвет линолеума, а в ходе исполнения контракта заказчик может изменить этот цвет, подстроив требование под конкретного исполнителя. Случается, что заказчики устанавливают либо необоснованно жесткие требования к срокам или месту исполнения заказа, либо вообще невыполнимые.

Есть еще более хитрые схемы — некоторые организаторы специально с ошибками пишут название заявки на официальном сайте, чтобы «спрятать» ее от нежелательных участников.

— Когда я листаю списки заявок, то вижу только первые предложения — и там может не упоминаться полиграфия, хотя речь идет именно о ней. Либо само слово может быть намеренно написано с искажениями, чтобы заявку было невозможно найти с помощью поискового запроса, — рассказывает благовещенская предпринимательница, попросившая не называть ее имени.

— Я в эти игры уже два года не играю, — признается глава фирмы по производству мебели из Благовещенска, также пожелавший остаться неизвестным. — В торгах на закупку мебели не может победить человек со стороны — там либо все схвачено и требования прописаны под конкретного участника, либо участники демпингуют и я не могу с ними соревноваться по цене. Наша мебельная продукция не самая дешевая, но и качество у нее лучше.

Чтобы избежать коррупции, в ФЗ № 44 особо оговариваются мониторинг и аудит самих закупок. Аудит — это новое понятие для системы закупок. С его помощью будут проверять эффективность закупки и расходования средств на нее, а также ее целесообразность и законность. Причем все это относится как к планируемым контрактам, так и к уже заключенным. Какие органы и в каком порядке будут проводить мониторинг закупок и их аудит, в законе пока не конкретизировано.

— Эффективность и обоснованность закупок проверялись и раньше. Мы много лет проводим экспертизу начальной максимальной цены контракта — в какой-то степени эта экспертиза является фильтром и на предмет обоснованности и целесообразности закупки, — объясняет Наталья Абрамова. — Управление госзаказа может приостановить заявку, если установит, что предмет закупки не свойственен заказчику. Но такое бывает крайне редко. Мы также обязали заказчика предоставлять нам информацию о том, какие модели товара соответствуют его техзаданию. При проведении мониторинга от поставщиков мы получаем информацию не только о ценах, но и о том, соответствует ли техзадание параметрам их продукции. Мы обзваниваем поставщиков и интересуемся — есть ли у них такая продукция.

Структура госзакупок, размещенных управлением госзаказа области в 2012 году

— 7,73 миллиарда (97,3 %) — электронные аукционы

— 212 миллионов (2,7 %) — открытые конкурсы.

Экономия бюджетных средств по итогам торгов, размещенных управлением госзаказа

Всего 900 миллионов рублей:

— 831,6 млн (в ходе открытых аукционов)

— 68,4 млн (в ходе окрытых конкурсов)

ЦИФРЫ

131,4 миллиона рублей — на эту сумму были снижены управлением госзаказа области в прошлом году начальные (максимальные) цены контрактов,  указанные в заявках заказчиков.

59 обращений от заказчиков о недобросовестных участниках торгов поступило в амурское УФАС в 2012 году. 34 из них внесли в реестр недобросовестных поставщиков.

3 651 электронный аукцион и 176 процедур открытых конкурсов прошли в прошлом году в Приамурье.

66 процентов от общего количества торгов — заказы от учреждений здравоохранения.

Возрастная категория материалов: 18+